I.- Algunas observaciones previas
En el libro del Éxodo, capítulo 18. versículos 15 y 16, Moisés responde a su suegro : “Es el pueblo que viene a mí para consultar a Dios. Cuando tienen un pleito vienen a mí; yo juzgo entre unos y otros y les doy a conocer las instrucciones de Dios y sus normas”.
Aunque este pasaje bíblico refleja más bien un acto de judicatura, no resulta desacertado afirmar que los antiguos hebreos acudían ante sus guías, profetas y jueces para plantearles otros asuntos impropios de una demanda judicial o para quejarse ante injusticias.
Tomando como punto de referencia la historia moderna, constatamos que la Primera Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos de América, realizada en 1791 al igual que las otras nueve que luego fueron conocidas como la Declaración de Derechos (Bill of Rights), estableció lo siguiente: “El Congreso no aprobará ninguna ley con respecto a religión alguna, o que prohíba el libre ejercicio de esta o que coarte la libertad de palabra o de prensa; o el derecho del pueblo a reunirse pacíficamente y a solicitar del gobierno la reparación de agravios”.
Como se aprecia la parte final del párrafo reconoció el derecho de queja para los ciudadanos americanos y tuteló la imposibilidad de que dicho derecho fuera mutilado o conculcado por la acción gubernamental, siendo necesario destacar que en una sociedad democrática el derecho de queja no está tipificado únicamente por la posibilidad de dirigirse por escrito a las autoridades –aunque ese es el objeto de este trabajo-, sino también por el derecho de manifestación pública ejercitado en huelgas, protestas, desfiles, etc; y por el de la libre emisión del pensamiento usando los medios de comunicación masiva.
El artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos reconoce el derecho de los individuos a la libertad de opinión y de expresión, derecho dentro del cual se encuentra el de queja.
II- La regulación del derecho de queja en las constituciones cubanas
La Constitución de Guáimaro, primera de las leyes fundamentales cubanas, dispuso en su artículo 27: “La Cámara no podrá atacar las libertades de culto, imprenta, reunión política, enseñanza y petición, ni derecho alguno inalienable del pueblo. (1).
La Constitución de Jimaguayú también reconoció en su artículo tercero el derecho de queja, pero fue la Constitución de La Yaya, en su Título II, artículo 9, la que reguló con mayor claridad este derecho al consignar: “Los cubanos pueden dirigir libremente peticiones a las autoridades, con derecho a obtener resolución oportuna. Las fuerzas armadas deberán ajustarse en el ejercicio de este derecho a lo que prevengan las ordenanzas y la ley de Organización Militar”. (2)
Se aprecia que en este precepto constitucional no sólo se reconoce como legítimo el ejercicio de la queja sino que se refrenda el derecho a obtener una respuesta oficial oportuna. También resalta el hecho de que no se discrimina el ejercicio de este derecho según la condición civil o militar del ciudadano.
La primera Constitución del período republicano, creada en el año 1901, estableció en el artículo 27: “Toda persona tiene el derecho de dirigir peticiones a las autoridades, de que sus peticiones sean resueltas, y de que se le comunique la resolución que en ellas recaiga.
Esta Constitución no sólo refrendó un derecho introducido por el liberalismo burgués en norteamérica y Europa desde el siglo XVIII sino que también reiteró la obligación administrativa de responder la queja por escrito mediante resolución, lo cual abrió la posibilidad el proceso administrativo ante los tribunales.
El 3 de febrero de 1934 se proclamó la Ley Constitucional de la República de Cuba, documento que resultó una consecuencia de la Revolución de 1933 y que introdujo especificaciones importantes en cuanto al derecho de queja pues no sólo lo reconocían sino que reiteraban la obligación administrativa de resolver por escrito, mediante resolución, la queja o petición. En el segundo párrafo del artículo 28 señaló que correspondía a las leyes fijar el término para dictar resolución y que este no podía exceder los noventa días. Esta fue la primera vez que en un texto jurídico cubano de alto rango mencionó lo que actualmente se conoce como silencio administrativo, entendido este como la inacción de las autoridades ante la presentación de una queja, silencio que franqueaba la actuación del peticionario o quejoso ante el tribunal u órgano competente. Así, el tercer párrafo de dicho artículo señalaba:
“Vencido el término que la ley conceda, o el de noventa días, si ésta se establece otro menor o no lo tiene señalado, sin que se haya dictado resolución y notificado la misma a los interesados, se entenderá declarado sin lugar el recurso establecido y podrá interponerse al que contra esa resolución consigne la ley”. (4)
Esta ley constitucional fue derogada por el Gobierno Provisional el día 8 de marzo de 1935 y con fecha 11 de junio de ése año se restableció la Constitución de 1901, vigente hasta que fue efectiva la Constitución de 1940, entonces una de las más avanzadas del mundo occidental y hasta la fecha la más alta expresión del pensamiento jurídico cubano en cuanto a la regulación de los derechos y libertades del ciudadano. Sin embargo, en cuanto al derecho de queja esta Constitución no aportó ningún nuevo elemento técnico, salvo que redujo el término de respuesta a 45 días.
En 1977 fue puesta en vigor la Constitución Socialista (5). El derecho de queja aparece ahora en su artículo 63, limitándose a exponer;”Todo ciudadano tiene derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades y a recibir la atención o respuestas pertinentes y en plazo adecuado, conforme a la ley”. Como plazo adecuado tiene que entenderse el término de sesenta días pues así consta en el Decreto Ley Nº.67 del 19 de abril de 1983 que reguló lo concerniente a la Administración Central del Estado, término que continúa vigente a pesar de las modificaciones que sufrió este texto en la década pasada.
Con respecto a la redacción del artículo 63 de la Constitución Socialista se ha criticado el hecho de que omite pronunciarse sobre el derecho del ciudadano a acudir ante los tribunales debido a la inacción de la autoridad, aspecto bien definido en el art. 36 de la Constitución de 1940.
Es conveniente dejar bien claro que no debe confundirse a las organizaciones sociales y de masas y a otros y a otras que también son clasificadas como “no gubernamentales”, con los organismos de la Administración Central del Estado, es decir sus Ministerios, Institutos y Comités Estatales, pues aunque la Constitución Socialista no impide el ejercicio del derecho de queja ante las primeras, se trata de un ejercicio limitado, pues contra las resoluciones o respuestas que dichas organizaciones emitan resulta casi siempre improcedente acudir a la vía judicial. Por ejemplo: Un trabajador está inconforme con determinado aspecto organizativo de una Sección Sindical. Obviamente puede reclamar escalonadamente a las diferentes instancias de mando pero esa queja tiene una connotación diferente a la que resulta objeto de este trabajo y que está relacionada con la violación de derechos regulados en la Constitución y las leyes del país por parte de la Administración.
La Ley Nº. 7 del 19 de agosto de 1977, conocida como Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral, establece en sus artículos 655 y 657 el concepto de Administración y la procedencia de acciones ante los tribunales. Según el artículo 655 de la mencionada Ley se entenderá por Administración a:
1) Los organismos de la Administración Central del Estado así como sus delegaciones territoriales.
2) Los Comités Ejecutivos de los órganos provinciales y municipales del Poder Popular.
Por su parte el artículo 657 dispone:”No corresponden a la jurisdicción administrativa las cuestiones que se susciten con relación a las disposiciones que emanen de una autoridad concerniente a:
1) La defensa nacional, la seguridad del Estado, el orden público y las medidas adoptadas en circunstancias excepcionales para salvaguardar los intereses generales.
2) Las transacciones en divisas o valores extranjeros y el control de cambios.
3) La planificación de la economía nacional.
4) Las materias constitucionales, civiles, penales, laborales y de seguridad social.
5) La actividad educacional y la disciplina escolar y estudiantil.
6) El ejercicio de la potestad discrecional”.
Tampoco pueden ser objeto de controversia administrativa los acuerdos del Consejo de Estado y del Consejo de Ministros.
Lo anteriormente expuesto significa que aunque un ciudadano se sienta perjudicado por leyes, disposiciones, actos administrativos y omisiones de la autoridad, si la naturaleza de la causa del evento dañoso es consecuencia de regulaciones dictadas en lo concerniente a las materias antes señaladas, carece del derecho de queja y de prolongarlo mediante una demanda judicial ante los tribunales. Tal artículo quedó redactado de esa forma por la modificación que introdujo el Decreto Ley Nº. 133 publicado en la edición extraordinaria de la Gaceta Oficial del día 14 de marzo de 1980.
Debido al estrecho marco que dispone la ley procesal para el ejercicio de la acción administrativa en la vía judicial, numerosos colegas son de la opinión de que en nuestro país no existe el proceso contencioso administrativo, relegado casi exclusivamente a los litigios relacionados con el derecho a los inmuebles.
III- Obstáculos presentes en el ejercicio del derecho de queja y de su tramitación en Cuba
Al analizar la situación del ejercicio del derecho de queja en Cuba desde el primero de enero de 1959 hasta el momento actual considero que hay que establecer tres momentos bien diferenciados:
Primero: Una etapa concerniente a los primeros años del triunfo de la Revolución y que pudiéramos extender hasta 1975. Este lapso estuvo caracterizado por la agilidad de la tramitación de las reclamaciones, la formación expedita de comisiones investigadoras que se trasladaban hacia el lugar de los hechos, entrevistaban al quejoso y, generalmente, constituían un precedente aleccionador de la administración debido al espíritu de justicia prevaleciente.
Segundo: Una etapa intermedia, que quizás algo ligeramente ubico entre 1976 y 1980, coincidente con la institucionalización del gobierno comunista al estilo soviético, donde el pragmatismo, la rapidez y la búsqueda de la verdad y la justicia comenzaron a verse obstaculizados por los trámites burocráticos y determinadas actitudes diametralmente opuestos al espíritu que signó a la primera etapa.
Tercero: Período actual, que pudiéramos enmarcar desde 1981. Es apreciable la tramitación formal, fría, de las quejas de los ciudadanos. Los obstáculos que comenzaron a aparecer como corruptelas en la década de los años setenta se han entronizado, limitando desnaturalizando el derecho de queja. Existe una marcada tendencia de los funcionarios a considerarse por encima de la Ley, incluso de la Constitución de la República. Lo que parece preocupar más a los funcionarios que atienden las quejas de la población no es arribar a un juicio cierto y establecer la verdad sino proteger la imagen de los organismos e instituciones del gobierno y la de los mismos funcionarios y dirigentes. Tal actitud está provocando una creciente inseguridad jurídica del ciudadano así como su falta de credibilidad en el derecho y en las instituciones que deben tutelarlo. Las consecuencias son impredecibles.
Me referiré a algunos de los obstáculos presentes en la tramitación del derecho de queja, advirtiendo que no son los únicos;
a) La tardanza.-Se caracteriza, como el propio enunciado indica, por la dilatación, intencional o no, de la respuesta a la queja, quebrantando el término de sesenta días establecidos para hacerlo.
b) La represión: Constituye una de las primeras corruptelas opuestas al ejercicio del derecho de queja. En su valioso trabajo Quejas contra el burocratismo (6), Benigno Pablo Castellanos escribió: “Es poco frecuente la conducta de impedir u obstaculizar que una persona dirija quejas y peticiones a las autoridades. Sin embargo, lo que se da más comúnmente es el hecho de que una persona que ha presentado una queja sea objeto de una represalia.
“En algunas instituciones estatales aún existen funcionarios que se alarman con el término <represalia> y argumentan que en el socialismo esta no existe. Sin embargo, la represalia existe y ello explica por qué las constituciones y numerosos actos legislativos de los países socialistas prescriben esta figura.
“Sería más exacto decir que la represalia es un fenómeno ajeno a nuestra ideología revolucionaria, a la doctrina del proletariado, pero ella aún se manifiesta como reminiscencia de la ideología burguesa”. (sic)
He reproducido esos párrafos para demostrar que ya en 1988, cuando la obra fue publicada, existía preocupación por éste fenómeno que, lejos de desaparecer se ha mantenido y perfeccionado y se manifiesta en actos como la clásica reunión de encuadrillamiento hasta la incoación de un proceso penal o de un expediente de peligrosidad social, pasando por la intención de descalificar al quejoso tildándolo de conflictivo, loco, contrarrevolucionario,. vendepatria, etc,etc. Personas que han mantenido una digna actitud de rechazo ante la mentira o han denunciado actos de corrupción, siendo incluso revolucionarias, han sido acosadas de tal forma que no han tenido más alternativa que la claudicación servil, propia de los asalariados dóciles al pensamiento oficial que mencionara el Che en un ensayo paradigmático de los primeros tiempos de la euforia revolucionaria, o la salida definitiva del país.
c) El silencio: Constituye una omisión en el actuar administrativo. Ante ella queda la posibilidad de acudir en reclamo ante el tribunal, posiblemente esta omisión se está reiterando en el caso de ciudadanos que se quejan por considerar que determinado
funcionario está abusando de su poder. Al comprobarse las alegaciones del quejoso, la entidad que debe resolver el asunto opta por el silencio pertinaz que, en realidad es una complicidad.
d) Negativa a dar por escrito la respuesta a la queja: Como dijimos precedentemente la respuesta tiene que ser por escrito. Hoy es alarmante comprobar cómo la respuesta por escrito es casi una excepción.
e) El reenvío: Es otra corruptela bastante generalizada. Ocurre cuando un ciudadano se queja ante una instancia superior de la Administración Central del Estado y desde ésta remiten la queja hacia el lugar indicado como violador de los derechos del reclamante.
Al respecto estimo conveniente lo que en la obra: Quejas contra el burocratismo, escribió su autor al respecto:
“la queja, bajo ningún concepto, debe ser trasladada al funcionario o la institución que dio lugar a la misma, toda vez que ello supone situar a la institución o al funcionario en el papel de juez y parte de su propia causa por decirlos en términos judiciales, ello obligaría a alguien a pronunciarse sobre su propio acto, lo cual no garantiza la necesaria imparcialidad.
“El tratamiento superficial a las quejas, su traslado superficial a veces ocasiona una segunda violación y una segunda queja con reiteración además de la primera.
“Por ejemplo, un obrero escribió una carta a un ministerio quejándose de determinadas arbitrariedades cometidas por el administrador de una empresa. Recibida la queja , fue objeto de un traslado superficial a la instancia provincial, de ésta al municipio y de aquí a la propia empresa y al funcionario que dio lugar a la queja.
“Por supuesto, el funcionario se molestó por el contenido de la queja y actuando además en la creencia que al trasladarse la queja a él mismo, las instancias superiores le reiteraban la confianza y le daban la razón en su modo de actuar, procedió a llamar al obrero al colectivo de la administración y luego de increparle por haberse atrevido a escribir a La Habana le plantearon que redactara otra carta retractándose y además le aplicaron una sanción administrativa de traslado a un cargo inferior, sin que se entrara a considerar, ni someramente, el contenido de la queja del obrero.
“En consecuencia el obrero escribió nuevamente al órgano central, informando los resultados de su queja, pero esta vez pedía encarecidamente solo leer su carta pero no trasladarla a fin de evitar nuevas represalias”. (sic) (9).
Dieciséis años después de publicada esa obra el reenvío de las quejas goza de muy buena salud.
Conclusiones…
La dificultad más grande que enfrenta el ejercicio del derecho de queja en nuestro país es la inexistencia de una dependencia o estructura, con la suficiente libertad y autonomía, dispuesta a analizar con objetividad e imparcialidad las quejas de los ciudadanos sin tener en cuenta la posición política del quejoso. La ausencia de esta estructura, unida a la carencia de Tribunal de Garantías Constitucionales, afianza la vulnerabilidad de derechos elementales del individuo, entre ellos el de queja,
Cuando un ciudadano se presenta con la razón ante un funcionario o dirigente de la administración para que se reconozca su derecho, pre-restablecido y en vigor, y se le responde con evasivas, verdades a medias, mentir o el silencio, pensándose que con esa posición se está fortaleciendo el grupo o partido al que pertenecen los interpelados, no sólo se mina la imagen de ese grupo o partido que dicen defender si no los propios cimientos de la civilidad.
Quienquiera que esté en la finitud de la obra humana, en el pragmatismo y beneficios que tal actitud provoca, debería detenerse un instante y hacer su introspección antes de continuar avanzando hacia una tumba moral de incalculables proporciones.
Notas
(1).- Ver p. 37, Idem.
(3).- Ver “Constitución de 1901”, en el texto Códigos de Cuba, Barbé y Muguet, P; La Habana, 1925.
(4).- Ver el texto Quejas contra el burocratismo. Problemas actuales del Perfeccionamiento de la democracia socialista en Cuba, p. 40, Pablo Castellanos, Benigno: Editora Política, La Habana, 1988.
(59.- Dicha Constitución resultó modificada en 1992 en su preámbulo, donde anteriormente debían ser expuestos los vínculos ideológicos con la URSS y el campo socialista. La modificación añadió que el pensamiento martiano, unido a la ideología marxista-leninista constituye la brújula de nuestra sociedad. Anteriormente el pensamiento martiano no es mencionada como fundamento ideológico de nuestra sociedad en el preámbulo de la Constitución. La modificación señalada se efectuó durante el XI Período Ordinario de sesiones de la III Legislatura de la Asamblea Nacional del Poder Popular, celebrada los días 10, 11 y 12 de julio de 1992 y fue publicada en la Gaceta Oficial de la República de Cuba, edición extraordinaria número 7, del día 1 de agosto de 1992.
(6).- Ver Quejas contra el burocratismo. Problemas actuales del perfeccionamiento de la democracia socialista en Cuba. P.50, Pablo Castellanos, Benigno: Editora Política, La Habana, 1988.
(7).- Deseo señalar que uso el término “revolucionario” de forma convencional, para calificar a quienes se identifican con nuestro gobierno. Hago el señalamiento porque desde hace algún tiempo existe la polémica acerca del contenido y verdadera esencia del término en relación con la situación cubana.
(8).- Ver “El socialismo y el hombre en Cuba”, Ernesto Che Guevara.p. 45, en Revolución, Letras, Arte, Editorial Letras Cubanas, La Habana, 1980.
(9).- Ver Quejas contra el burocratismo. Problemas actuales del perfeccionamiento de la democracia socialista en Cuba, p. 63 y 64, Pablo Catellanos, Benigno, Editora Política, La Habana. 1988.
Bibliografía
Además de los textos antes indicados utilizamos los siguientes:
-La Biblia, traducida, (presentada y comentada para las comunidades cristianas de Latinoamérica y para los que buscan a Dios), Ediciones Paulinas, Verbo Divino, 1972.
-Constitución de los Estados Unidos de América.
-Declaración Universal de los Derechos Humanos, p. 159, Tomo I del texto Instrumentos Jurídicos Internacionales. Editorial Pueblo y Educación. s/f, compilación del CDr. Ángel Fernández Rubio Legrá.
- Análisis constitucional desde Jimaguayú hasta el 40, De la Fuente, Jorge. Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1988.
- Derecho Constitucional Revolucionario en Cuba del Dr: Juan Vega, Editorial de Ciencias Sociales. La Habana. 1988.
- Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral.
- Constitución de la República de Cuba.