Revista Vitral No. 70 * año XII * noviembre-diciembre de 2005


ECONOMÍA

 

EL PROCESO DE RECENTRALIZACIÓN ECONÓMICA EN CUBA:
MEDIDAS, CAUSAS Y EFECTOS

CARMELO MESA-LAGO

 

 

 

 

Carmelo Mesa-Lago

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Las modestas reformas económicas aplicadas en Cuba en 1993-1996, que introdujeron cierta descentralización en la toma de decisiones y un pequeño pero vibrante sector privado, detuvieron la caída en el producto y generaron una recuperación, más bien lenta, oscilante e incompleta al menos hasta 2005. Pero el proceso de reformas quedó virtualmente paralizado desde 1996, aunque se dictaron algunas medidas no fundamentales. En 2003 comenzó una reversión de las reformas que se aceleró en 2004-2005 con drásticas medidas de recentralización de las decisiones económicas y mayor reducción del pequeño sector privado.
¿Por qué si las reformas, la descentralización y el pequeño pero creciente sector privado estaban promoviendo la recuperación, se ha paralizado y revertido dicho proceso? ¿Cuáles son las razones dadas oficialmente de este cambio y cuales son las causas subyacentes? ¿Cuáles han sido los efectos del proceso de recentralización? ¿Qué puede esperarse en el futuro? Este artículo intenta responder dichas preguntas: resume diez medidas de recentralización introducidas en 2004-2005, explora varias causas alternativas de dichas medidas, y evalúa sus efectos sobre el gobierno, el pueblo y la economía.

A. Las 10 medidas de recentralización y reducción del pequeño sector privado

1. Prohibición de las operaciones en divisas por las empresas estatales. En julio de 2003 se obligó a que todas las operaciones de las empresas estatales se realicen en pesos convertibles, toda divisa que estuviesen en poder de las empresas o que éstas reciban en el futuro por importaciones, deben venderse al Banco Central de Cuba (BCC) y las divisas necesarias para las importaciones deben ser aprobadas por el BCC. Las empresas estatales han de pagarle al BCC entre 1% y 2% del valor de las divisas que le compran (Resolución 65 del BCC, 16 julio 2003). También se endurecieron los controles sobre las cuentas en dólares de extranjeros y les fueron removidas las chequeras para obligarlos a ir personalmente a los bancos a conducir sus transacciones.
2. Control central de las importaciones. El ministro de Comercio Exterior, Raúl de la Nuez declaró en marzo de 2004 que las operaciones de comercio exterior, antes realizadas directamente por las empresas estatales, se han recentralizado en dicho Ministerio para controlar las importaciones y exportaciones. El MINCEX está organizando comités que regulan y aprueban las operaciones de comercio exterior, como también un comité para comprar mercancías para las tiendas de divisas (TRD) luego de que se cerraran las sucursales de las empresas extranjeras que realizaban esta función. También en marzo, el MINCEX restringió de 43 a diez las empresas autorizadas a importar videos y canceló el permiso de 61 empresas para importar computadoras y componentes. A fines de año fueron eliminadas 19 empresas y unidades que estaban descentralizadas del MINCEX desde 1999.
3. Prohibición a las empresas estatales de proveer servicios en Divisas. En abril de 2004 el gobierno prohibió a las empresas estatales realizar 87 servicios que solían brindar para obtener ingresos en divisas, con el fin de controlar directamente dichas operaciones y obtener el correspondiente ingreso el cual, se alega, es necesario para financiar las importaciones (Circular 2000 del Ministerio de Economía y Planificación, abril 1, 2004).
4. Cuenta única en divisas en el BCC. Al final de 2004 el gobierno ordenó que todos los ingresos en divisas provenientes de cualquier fuente—como pagos, impuestos y contribuciones—por las empresas estatales (incluyendo la parte cubana en las empresas mixtas) sean depositados en una cuenta única en divisas abierta en el BCC. También se prohibió la antigua práctica de que las empresas de una entidad estatal transfirieran divisas para distribución interna, ahora esos fondos deben ser depositados en la cuenta única del BCC. Previo a toda operación, las empresas estatales deben pedir permiso al BCC para obtener las divisas y pesos convertibles necesarios para pagar sus obligaciones, como así también para comprar equipos, materias primas, etc. Los bancos cubanos tienen prohibido procesar cualquier transacción en divisas o en pesos convertibles que previamente no haya sido aprobada por el BCC (Resolución 92 del BCC, 29 diciembre, 2004).
5. Control de los cheques en pesos convertibles. Las empresas estatales deben obtener permiso del BCC para firmar cheques por más de 5.000 pesos convertibles. Los cheques en pesos convertibles para pagos a terceras partes no pueden endosarse sino que deben ser depositados en cuentas bancarias. Las empresas y los bancos no pueden aceptar pagos o depósitos a menos que hayan sido aprobados por el BCC. A quienes violen esta regla se les aplicarán sanciones similares que a quienes emiten cheques sin fondos (Resolución 10 del Ministerio de Turismo, 19 enero, 2005).
6. Recentralización de las empresas turísticas y fuertes controles sobre el personal de Turismo. En el otoño de 2004, el gobierno puso cuatro empresas turísticas descentralizadas directamente bajo el control del Ministerio de Turismo (MINTUR). En enero de 2005 se aplicaron las siguientes regulaciones estrictas a 100.000 trabajadores turísticos en sus relaciones con los extranjeros: prohibición de recibir regalos, donaciones, alojamiento, invitaciones a comidas o fiestas, becas o viajes al exterior, y el uso de autos, sin previo permiso del gobierno. Todos los regalos deben ser informados inmediatamente por escrito al supervisor inmediato quien decidirá qué hacer con ellos, si son equipos electrónicos y de video serán confiscados por el MINTUR. Los empleados de turismo deben restringir sus relaciones con los extranjeros a aquellas estrictamente necesarias; las conversaciones y negociaciones con socios extranjeros han de realizarse en presencia de un testigo (sin especificar de que agencia estatal); los empleados deben ser discretos con la información que tienen y no deben dar a conocer nada que pueda ser sensible; han de abstenerse de expresar ideas perjudiciales al gobierno, ser leales a la política estatal, informar en 72 horas cualquier contacto con un extranjero que no esté vinculado a cuestiones laborales o que sea contrario a la moral revolucionaria; y mantener una vigilancia permanente sobre cualquier acción potencial que pueda dañar los intereses estatales. Los regalos a los extranjeros en Cuba o en el exterior deben estar autorizados por el propio Ministro (Resolución 10 de 2005).
7. Aprobación de presupuestos semanales de las empresas. A partir del 21 de febrero de 2005 las empresas estatales tienen prohibido realizar operaciones en el exterior sin autorización del BCC. Todas las empresas estatales deben preparar presupuestos semanales por adelantado, especificando todas sus compras estimadas, así como necesidades de agua, electricidad y otros insumos; esos presupuestos deben ser aprobados por el BCC.
8. Sistema para controlar actividades económicas, financieras y de contabilidad. Desde marzo de 2005 se aplica un sistema integral de administración que controla toda actividad económica, financiera y contable (ASSETS) en 401 empresas y agencias estatales. Mantiene un rígido control sobre los medios materiales y financieros, y automáticamente registra todas las operaciones contables en dos unidades monetarias exactamente al momento en que tienen lugar.
9. Control de compra y reposición de vehículos. En marzo de 2004 el Ministro de Finanzas fue autorizado para controlar la compra de automóviles en divisas; los aspirantes a adquirir vehículos sólo pueden ser funcionarios del gobierno, técnicos, profesores universitarios, artistas o atletas y deben probar que se han ganado el dinero en divisas mediante un trabajo estatal durante los dos años anteriores (Resolución 54 del Ministerio de Finanzas y Precios, 15 marzo, 2004). Los administradores de las empresas estatales fueron al mismo tiempo obligados a devolver sus “autos de lujo” (por ejemplo, Toyotas) al Estado e inspectores gubernamentales comenzaron a confiscar vehículos prohibidos.
10. Mayor reducción del pequeño sector privado. La práctica del trabajo por cuenta propia por parte de funcionarios estatales, administradores y militares fue prohibida en marzo de 2004 y, en octubre, se cancelaron los permisos y la emisión de nuevas licencias en 40 ocupaciones previamente autorizadas, incluyendo payasos y magos, actividades que el gobierno realizará perfectamente en el futuro (Resolución 11 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 13 de marzo, 2004). El número de trabajadores por cuenta propia se redujo de 208.500 a fines de 1995 a 149.990 en 2003 y obviamente menos en 2004. Debido al alto costo de las licencias, los impuestos y el acoso del gobierno, la mayoría de los paladares han cerrado y mucha gente que alquilaba sus habitaciones a turistas ha devuelto sus licencias. En 2005 las máximas autoridades cubanas criticaron los “precios exorbitantes” que cobran los trabajadores por cuenta propia, los paladares y los conductores de taxi independientes; y plantearon la necesidad de controlar los productos y los precios en los mercados agropecuarios.

B. Las causas de las medidas de recentralización

1. La explicación oficial
El regreso a la recentralización comenzó con el lanzamiento de la “Batalla de Ideas” una vuelta al énfasis sobre la conciencia y el voluntarismo típico de previos ciclos idealistas, en la segunda mitad de las décadas de 1960 y 1980. Las razones oficiales dadas son la corrupción, la necesidad de control y disciplina, la corrección de errores y la restauración de la moral revolucionaria (estas fallas llevaron al despido de dos miembros del Consejo de Ministros), así como las amenazas de los Estados Unidos a la economía cubana. En octubre de 2004 José Ramón Machado Ventura, miembro del Buró político del Partido, criticó a “quienes han copiado tan bien los métodos capitalistas que se han convertido en capitalistas”, así como al “liberalismo, la falta de control y la tolerancia” que están afectando a todo el país. En el mismo mes la máxima autoridad cubana informó a 3.000 funcionarios que antes podían operar en divisas, dicha práctica había sido erradicada y, en febrero de 2005, declaró que el Estado estaba experimentando un renacimiento como el Ave Fénix, al par que anunció que el control del Estado aumentará aún más, resultando en la solución de todos los problemas del país y reduciendo las desigualdades entre aquellos que tienen acceso a dólares y quienes no lo tienen.
En su informe sobre el estado de la economía a la Asamblea Nacional el 23 de diciembre de 2004, el ministro de Economía y Planificación José Luís Rodríguez afirmó que los principios de la Batalla de Ideas deberán aplicarse a la economía, lo que recuerda el Libro Rojo del Presidente Mao y la denuncia de los errores reformistas durante la Revolución Cultural en China. A su vez, el máximo dirigente del gobierno recalcó la necesidad de mayor disciplina en lugar de auto-financiamiento en divisas, para evitar los “errores” que merman los recursos centrales. El ministro Rodríguez citó algún progreso en el fortalecimiento del rigor administrativo y la centralización de la toma de decisiones en 2004; justificó la prohibición de las operaciones en divisas manifestando que la descentralización de dichas divisas había ido más allá de lo planeado y había comenzado a resultar en gastos innecesarios. “Aunque las políticas de reordenamiento económico de 2004 aumentaron la capacidad de confrontar las dificultades existentes, aún son insuficientes y se necesita una mayor centralización”. Al mismo tiempo, la ministra de Finanzas y Precios,Georgina Barreiro, informó a la Asamblea Nacional que en 2005 las políticas de recentralización se extenderán a todas las municipios del país.

2. Razones subyacentes
Las justificaciones oficiales a la recentralización son similares a las dadas durante la Ofensiva Revolucionaria y el intento de crear un Hombre Nuevo en 1966-1970, así como durante el Proceso de Rectificación de Errores en 1986-1990; la primera condujo a una recesión económica y el segundo contribuyó a la crisis económica de comienzos del decenio de 1990 (aunque la causa principal de la crisis fue la desaparición del campo socialista). La recesión/crisis a su vez forzó una crítica a los errores idealistas y un regreso a políticas económicas más pragmáticas y convencionales: el Sistema de Dirección y Planificación de la Economía (SDPE) en 1970-1985, y el proceso más avanzado de descentralización durante el Período Especial, especialmente en 1993-1996 (véase mi libro La economía y el bienestar social en Cuba a comienzos del Siglo XXI, Madrid: Colibrí, 2003). Por tanto, la lógica más elemental nos obliga a preguntar: si dos experimentos similares en el pasado no resolvieron los problemas económico-sociales, sino que los agravaron y condujeron a una corrección posterior de políticas, ¿por qué ahora se intenta por tercera vez la recentralización, recorte del sector privado y la Batalla de Ideas?
Parte de las causas de estas medidas esta ligada al proceso de desdolarización que ya he analizado (véase “El fin del dólar: causas y efectos”, Vitral, 2004): (a) la creciente escasez de divisas agudizada por el déficit en la balanza comercial que sobrepasó los 3,000 millones de dólares en 2004; (b) las dificultades para obtener crédito externo debidas a una deuda exterior en divisas que excede los 12, 000 millones de dólares, a más del impago (default) de dicha deuda y violaciones de acuerdos de reestructuración con muchos países; (c) el escándalo en 2004 de la Union de Banques Suisses en Ginebra (UBS) donde el gobierno cubano depositó cerca de 4,000 millones de dólares y el UBS envió informes falsos al Banco de la Reserva Federal de Nueva York, lo cual ha creado serios obstáculos al régimen para hacer depósitos en bancos internacionales; (d) el fracaso del sector agropecuario (con escasas excepciones), principalmente por la política errónea del gobierno, agravada por huracanes y la sequía, que ha obligado a la compra en divisas de alimentos, principalmente de los Estados Unidos; (e) el decrecimiento del sector industrial que, unido a la crisis eléctrica de 2005 y el consiguiente cierre de fábricas, ha provocado una caída en algunas exportaciones y requerido también un aumento de importaciones; (f) la excesiva dependencia del turismo en las importaciones de insumos esenciales para atender a los visitantes, muchos de los cuales podrían ser producidos en el país, pero no lo son por causa de la inadecuada política económica, y (g) la incapacidad de la economía para generar exportaciones con el fin de financiar las importaciones necesarias (en 2004, el valor de las exportaciones estaba 59% por debajo del valor de 1989).
Lo anterior indica claramente que una de las razones del gobierno para la recentralización es el control de las divisas y la urgencia de aumentar los dólares en su poder para hacer frente a las obligaciones comerciales, especialmente de importación. Pero otra razón quizás más importante no es económica sino política: asegurar una transición rígidamente controlada por la dirigencia y el Partido. La descentralización de las decisiones económicas en cientos de empresas, miles de administradores y cientos de miles de personas en el pequeño pero dinámico sector privado implicaba un riesgo de autonomía y resistencia al referido control y transición. Por último, la Batalla de Ideas, como otros experimentos idealistas previos, envuelve un intento iluso de sustituir o distraer las necesidades materiales con elementos ideológicos.

C. Efectos de las medidas de recentralización

La historia de Cuba bajo la Revolución muestra que en las etapas en las cuales hubo centralización económica, ésta resultó en rigidez e ineficiencia, con efectos económicos adversos. Tanto durante la Ofensiva Revolucionaria y el intento de crear un Hombre Nuevo (1966-1970), como durante el Proceso de Rectificación (1986-1990), el producto interno bruto per capita (PIB) cayó a un promedio de -1.6% anual (ver mi libro Buscando un modelo económico en América Latina: ¿Mercado, socialista o mixto? Chile, Cuba y Costa Rica, Caracas: Nueva Sociedad, 2002). Desde 2003 el gobierno cubano ha manipulado las estadísticas del PIB para hacer aparecer que la recentralización ha generado un alto crecimiento económico. Pero he demostrado que, por el contrario, ha ocurrido una desaceleración, así en 2004, se reportó oficialmente una tasa de crecimiento de 5% del PIB, pero CEPAL calcula 3%, y yo he estimado sólo 1,3% (ver mi artículo “Las dificultades para medir el crecimiento económico cubano”, Vitral, 2005).
El actual proceso de recentralización ya ha provocado serias ineficiencias. Por ejemplo, la prohibición de operaciones en divisas ha reducido la flexibilidad de las empresas estatales, ha provocado retrasos en sus operaciones y ha resultado en pérdidas de oportunidades; se han cancelado muchos acuerdos negociados y los acreedores no han podido cobrar sus pagos. La cuenta única en moneda dura en el BCC ha creado importantes demoras en la compra de importaciones necesarias como así también en el pago legal de 1% en pesos convertibles a los trabajadores cubanos del azúcar, industria básica y transporte. Los gerentes de hoteles se han quejado de que la elaboración de presupuestos semanales los obliga a estimar cuántos rollos de papel higiénico, bombillos de luz o tomates son necesarios para la semana entrante, sacando un tiempo considerable de la atención de los clientes. Los funcionarios de turismo están en desventaja para llevar a cabo negocios con socios extranjeros debido a las estrictas y absurdas restricciones impuestas sobre sus relaciones. El incremento del tamaño, funciones y controles estatales conducirá a una mayor burocracia y gasto salarial. Las medidas de recentralización también han contribuido a la reducción en 48% el número de empresas mixtas activas (de 540 a 280 entre 2000 y 2005), y acelerarán el impacto adverso sobre el flujo de inversiones extranjeras directas que cayó 77% en el período 2000-2002.
Por último, en el pasado las restricciones o los rígidos controles no han funcionado, así cuando se cerró el mercado estatal paralelo en la segunda mitad de la década de 1980, floreció el mercado negro. Las restricciones en el uso del dólar, el gravamen del 10% en los cambios y la “apreciación” del peso convertible en 8%, combinados con el incremento de precios en las TRD entre 10% y 30% en 2004, hacen más lucrativo el mercado negro de bienes y divisas. En el primero se vende en gran medida mercancías robadas al Estado por lo que el costo es más bajo y sus precios menores que los de las TRD; en el segundo la reevaluación del peso convertible hace más rentable las operaciones clandestinas. La resurrección del mercado negro ya está siendo criticada por la dirigencia.
Puede vaticinarse, por tanto, que la recentralización, recorte del sector privado, rigidez e ineficiencia del gigantismo estatal resultarán en una disminución del PIB real y del bienestar del pueblo cubano. Eventualmente habrá una tercera corrección de la política económica cubana pero es imposible predecir cuándo ocurrirá esto y qué magnitud tendrá el renovado proceso de reforma. Lo que sí puede afirmarse es que después de cada intento centralizador fallido en el pasado, el cambio subsiguiente fue un movimiento más fuerte en la dirección contraria. Así las reformas económicas de 1993-1996, fueron mucho más avanzadas que las de 1970-1985, de manera que me atrevo a predecir que lo mismo ocurrirá después de los efectos adversos de este tercer intento funesto.

 

 

Revista Vitral No. 70 * año XII * noviembre-diciembre de 2005
Carmelo Mesa-Lago
Economista cubano. Vive en Miami. Catedrático Distinguido en la condición de Émerito de Economía y Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Pittsburg. Catedrático de Relaciones Internacionales y América Latina en la Universidad Internacional de la Florida. Profesor de Economía Latinoamericana en el Instituto Universitario Ortega y Gaset. Profesor visitante en Alemania, Argentina, Cuba, Chile, España, México, Reino Unido y Uruguay. Es autor de más de 60 libros. Asesor regional de la CEPAL.